有中国特色的独裁统治：北京的幕后改革

有中国特色的独裁统治：北京的幕后改革

2014年5月21日，浙江嘉兴市南湖革命纪念馆，两名工人将一面党旗粉刷到墙上。图：CHANCE CHAN / REUTERS

洪源远（Yuen Yuen Ang）

1998年，《纽约时报》专栏作家托马斯·弗里德曼宣称：“中国经济迟早将放缓脚步。”他继续写道：“届时，中国将需要一个合法的政府……当中国的九亿农民有了电话并开始互相倾诉，中国必将成为一个更加开放的国家。”当时苏联倾覆没有多久，弗里德曼的笃定断言获得广泛共鸣。中国经济在威权统治之下的上升势头不可能持续，进一步的经济发展终将不可避免地带来民主化。

弗里德曼做出上述预言二十年后，中国已变身为世界第二大经济体。增长放缓了，但也仅仅是趋于平稳，因为中国步入了中等收入阶段（这并非如弗里德曼所担忧的那样，是因为缺乏“真正的监管系统”）。通信技术快速普及——今天，6亿中国民众拥有智能手机，7.5亿中国民众使用互联网——但广受期待的政治自由化海啸并未到来。如果说有什么事情发生的话，那么在习近平主席治下，中国政府似乎展示出了更多而非更少的威权。

长期以来，多数西方观察人士相信，民主和资本主义是携手并进的，经济自由化既要求政治自由化，又推动政治自由化。显而易见，中国挑战了这一逻辑，这引出两个截然相反的结论。一派人坚称，中国的反常是暂时的，自由化迟早会到来。但这多半是猜测，这些分析家们一直在错误地预言中国共产党的崩溃即将在数十年后到来。另一派人认为，中国的成功证明了，独裁统治在推动增长方面与民主统治的表现一样优秀，如果不是更优秀的话。如马来西亚总理马哈蒂尔·穆罕默德（Mahathir Mohamad）在1992年所论：“威权主义的稳定”使繁荣成为可能，而民主带来的是“混乱和日甚一日的穷困”。但不是所有威权政体都能造就经济上的成功，事实上，包括毛泽东时代的中国在内，有些威权国家是彻头彻尾的灾难。

这样一些解释都忽略了一个关键事实：自1978年开放市场以来，中国事实上推行了重大的政治改革，但并不是以西方观察人士期待的那种方式。中国共产党并未实施多党选举，确立对个人权利的正式保护，或者允许自由表达，但诸多改变是在台面之下做出的。为实现民主化的很多长处，特别是问责、竞争和部分限权，同时不放弃一党控制，中国共产党改革了它庞大的官僚系统。尽管可能显得寡淡乏味又无涉政治，但实际上，这些改变造就了一种混合体制：有民主特色的独裁统治。事实上，微调并优化规则和在中国公共管理系统内部推行激励措施，于悄无声息中将一个僵化的共产主义官僚系统，彻底改造为一部适应能力极强的资本主义机器。但针对官僚系统的改革无法永远代替政治改革。随着繁荣的持续增进和民众对官僚系统诉求的上升，此举的局限性正愈见凸显。

中国的官僚系统简况

在美国，政治激动人心而官僚系统寡淡无趣。在中国，事实相反。如一位高级官员曾向我解释的那样，“官僚系统是政治化的，而政治是官僚化的”。在中国共产党政权内部，政治权力与公共管理浑然不分。因之，理解中国政治，至关紧要的第一步是参透中国的官僚系统。

中国的官僚系统由两大垂直的等级系统即党的系统和政务系统构成，这两大系统在中央、省、地（州、市）、县、乡这五个政府层级均得以复制。这样彼此交错的权力系统形成了中国问题学者李侃如（Kenneth Lieberthal）所命名的“母体”结构。在正式的组织架构中，习近平领导党而李克强掌管中央政府及其各部委，党的系统和政务系统是分立的实体。但在实践中，两者是密切关联的。总理同时是党的最高机构政治局常委会的委员，该常委会现有七名委员。在地方层级，官员往往同时在两套系统中任职。举例来讲，领导市政府的市长通常是该市的党委副书记。而且，官员们在党的系统和政务系统中频繁调动。譬如，市长可能成为党的书记，反之亦然。

中国的公共管理系统规模庞大。仅仅是党和国家的机构（不包括军队和国有企业）就由超过五千万人组成，这大致相当于韩国的总人口。这些人中的20%为公务员，他们履行管理职责。其余为街道层级的公共雇员，如检验员、警察和医护工作者，他们直接与民众打交道。

官僚系统中最顶端的1%，也就是大约50万人，构成了中国的政治精英阶层。这些个人由党直接任命，他们在全国的公务部门内有序调动。值得注意的是，尽管精英一般而言都是中国共产党党员，但党员身份并非担任公职的前提条件。

在政府的每一层级内部，相似的情形是，官僚系统都分化为顶尖的1%和其余的99%。前一类是领导层，由党的书记（一把手）、政府首长（二把手）和作为党内精英的党委会委员构成，他们同时主掌的要害党政部门履行诸如人事任命和确保公共安全之类战略职责。后一类是公务员和一线工人，他们被长期安排在一个岗位。

管理一个相当于中等人口规模的国家那般规模的公共管理系统，任务巨大无比，同时至关紧要，因中国领导层依靠该官僚系统治理国家并管控经济。官僚队伍不仅负责贯彻落实政策和法律；他们还负责针对性地调整中央政令以便于地方贯彻落实，并试行地方的创新举措，由此规划那些政策和法律。

顶层的改革

毛泽东的继任者邓小平释出改革举措，同时维持了中国共产党对权力的垄断。他并未引入西式民主，反而专注于将中国的官僚系统改造为一部驱动经济增长的机器。为实现这一目标，他为这一系统注入了民主特色，即问责、竞争和部分限权。

邓小平的改革举措中，意义最为重大的或许是，他在这一官僚系统内部，将一人统治转变为集体领导，并为精英官员引入任期限制，以及强制性的到年龄退休制度。这些改变限制了个人权力的集中，并借助年轻官员令党国重现活力。在更低层级，改革派的领导层通过更新干部考核体系改变了地方领导人的激励机制，新的干部考核体系依据绩效目标来评价地方领导人。考虑到中国官员是任命而非经大众选举而来，这样一些绩效考核表起到的问责功能类似于民主制度下的选举。干部考核目标的改变重新诠释了官僚系统的宗旨所在，令数百万官员得以明白无误地理解上级期待他们做出的成绩以及相应的奖惩。

毛泽东执迷于阶级背景和意识形态狂热，而作为一以贯之的实用主义者，邓小平摆脱了这样的执迷，他运用这套体系将地方领导人改造成了更高效的经济代理人。自1980年代以降，精密的量化指标考核施诸官员，这些指标主要涉及经济和创收。诸如环境保护和减贫之类与经济无关的任务，或是其权重遭到降格处理，或是完全不被提到。与此同时，与经济增长目标如影随形的必然要求不外是保持政治稳定。在这方面出现差池（比如，听任群体性抗议事件爆发），可能导致地方领导无法通过当年的考核。

简而言之，改革的最初数十年间，新的绩效标准指示地方领导人在不造成政治动荡的同时实现快速的经济增长。改革者用激励机制再度强化了这一对官场成功的严格再定义。在考核中获得高分，提升了晋升的前景，至少是增加了日后调动到更合意部门的机会。地方领导人还有权获得基于工作业绩的奖金，业绩最优的干部获得的奖金有时候数倍于业绩较差的干部。政府也开始公开为地方排名。在排行榜上位置靠前的地方的官员赢得了声望和荣誉性头衔；那些排名垫底的地方的官员在他们的社区颜面尽失。在这样一种高度竞争的文化氛围中，没有哪一位官员希望被甩下。

有了这样的新型激励，地方领导人倾尽全力，推动工业化和增长。在这一过程中，他们设计出的战略和解决方案，甚至北京的党的最高领袖也不曾构想出。1980年代和1990年代，著名的例子是乡镇企业。通过以集体所有企业的名义运作，乡镇企业规避了对私人所有权的限制。另一个更近的例子是在成都和重庆创设“土地配额市场”，这两个地方允许开发商从农村购买土地配额供城市使用。

通过这些改革，中国共产党在一个一党统治体系内部实现了某种程度的问责和竞争。尽管不是选举产生，下层官员依旧必须为辖区内的经济发展负责。诚然，邓小平的改革强调的是残酷的资本积累而非全面发展，这造成了环境退化、不平等和其他社会问题。尽管如此，那些改革举措仍令中国的官僚系统变得重视结果、竞争激烈并能响应企业需求——在通常情形下，这些品质是与民主制度相关的——由此启动了中国的增长机器。

街道层级的改革

在地方领导人当中进行的官僚系统改革至关紧要，但并不充分。在地方领导人之下，街道层级的官僚从事日常治理。而且，在中国的官僚系统中，这些检验员、警察甚至教师不只是公共服务的提供者，还是经济交易的潜在代理人。譬如，他们可能动用个人关系为地方招揽投资者，或将他们所在的部门当作国家附属机构，来提供商业服务。

职业激励不适用于广大普通公共雇员，因他们绝少有机会升迁至精英层级；多数公务员不会梦想成为市长。反而是政府依赖物质激励，通过一套不成文的内部利益共享机制将官僚系统的经济绩效与个人薪酬联系了起来。尽管通常与资本主义企业有关，但对中国的官僚系统，或者事实上对任何前现代的国家管理而言，利益共享都不是闻所未闻。社会学者马克斯·韦伯指出，在现代化发生之前，多数公共人员不是从国家预算那里得到足够且稳定的薪资，反而是利用公务机构的特权接济自身，比如，为自己攫取税费。现代观察人士或许对这样一些做法不以为然，视之为腐败，但它们确实有不少益处。

在邓小平启动改革之前，中国的官僚系统远不能说是现代的或者说是技术专家型的，而是传统实践和个人关系的混合体，这一混合体内嵌于一套自上而下发号施令的列宁主义架构当中。所以，当中国的市场开放后，官僚系统的代理人复活了很多传统的做法，但同时带有二十世纪的资本主义特色。在这个庞大的中国官僚系统内部，官员和公共雇员的正常工资是标准化的，水平低到不可思议。比如，2012年，国家主席胡锦涛的正式工资仅仅相当于每月1000美元。处级公务员工资收入要低很多，大约150美元一个月。但实际上，诸如津贴、奖金、礼品、免费旅游和餐饮之类数量不菲的额外补贴弥补了微博的工资。

不同于其他发展中国家的是，中国官僚系统内实施的额外补偿是与经济绩效挂钩的：中央政府赋予地方当局部分自主权，来支出它们所挣得的资金。地方政府能创造的税收越多，党和国家机构挣得的非税收入（如收费和利润）越多，它们能为员工提供的补偿就越多。

由此出现的，本质上是一种变了形的利益共享机制：公共雇员从他们所在组织的收益中分得了一杯羹。这些改变在官僚系统中助长了一种结果导向的文化，尽管在中国语境中，结果完全是以经济指标来衡量的。这些强有力的刺激驱动官僚系统助力中国经济向资本主义转变。

一个利益导向的公共官僚系统当然存在诸多不足，在整个1980年代和1990年代，中国人不断抱怨强行摊派和投机倒把。为回应民众抱怨，1990年代晚期之后，改革者出台了一整套措施，旨在打击轻微腐败和挪用公共资金之举。中央当局废止了以现金支付收费和罚款的做法，令民众可以直接通过银行来支付。这些技术层面的改革举措并不起眼，但效果是显著的。比如，警察敲诈民众并将罚款私下装入自己腰包的可能性，今天大大降低了。久而久之，这些改革令中国人较少受到轻微滥权之举的侵扰。2011年，透明国际组织发现，仅有9%的中国民众报告称，他们在过去一年内有过贿赂之举，而在印度，这个数字是54%；在尼日利亚是64%，在柬埔寨是84%。诚然，中国有严重腐败问题，但最值得关注的事项是政商精英勾结，而非轻微的掠夺。

尽管这些针对官僚系统的改革举措中，没有一项符合传统的政治改革清单，但这些改革举措的效应是政治方面的，它们改变了政府行事的轻重次序，引入了竞争，并转变了民众与国家打交道的方式。总而言之，这些改革举措刺激了经济绩效，令中国共产党得以坐享持续增长带来的益处，同时逃避政治自由化的压力。

官僚系统改革的限度

用官僚系统改革替代政治改革，为中国共产党赢得了时间。在中国经历市场化转型的最初几十年，党依靠官僚系统扮演变革代言人的角色，取得了成功。但此举可以永远拒斥个人权利和民主自由吗？今天，越来越多的迹象显示，官僚系统已濒临耗尽其创新进取和随机应变的机能。自习近平2012年掌权以来，官僚系统改革的限度已经变得越来越显而易见。

习近平时代标志着这个国家发展的新阶段。今天，中国已经成为一个中等收入的经济体，其公民的受教育程度越来越高，彼此交往越来越密切，权利诉求越来越强烈。伴随繁荣而来的政治压力事实上正开始侵蚀驱动中国快速增长的诸多改革举措。

干部考核体系承受了特别严峻的压力。分派给地方干部的考核指标逐步放大了涵盖范围。1980年代和1990年代，考核官员如同考核企业的首席执行官，经济绩效是唯一参照。但今天，除了经济增长，地方领导人必须同时维持社会和谐，保护环境，提供公共服务，执行党的纪律，甚至必须促进幸福。这样一些改变令地方领导人疲于奔命，苦不堪言。以往，地方官员为实现快速增长有权采取任何手段，今天，他们受制于辖区方方面面的民众和相互冲突的诉求，这与民选政治家没有不同。

习近平发起的反腐运动只是令上述局面更加糟糕，这场运动势不可挡，已将数量前所未有的官员送入监狱。过去几十年间，领导层的坚定自信和腐败往往是同一枚硬币的两面。想想看名誉扫地的市委书记薄熙来，他冷酷无情、贪腐成性，同时又魄力十足，将西部的落后山城重庆改造成了一个欣欣向荣的工业中心。抛开腐败交易不谈，所有锐意进取的政策和不招人待见的决定注定带来政治风险。假如习近平意图强行实施严格的纪律——在他眼中，这对遏制对中国共产党统治的政治威胁而言不可或缺——那么他无法指望官僚系统再去创新，或者成就以往那么恢弘的业绩。

此外，在一个高收入经济体中维持增长，所需要的不只是建造工业园和修桥铺路。还需要全新的观念、技术、服务和最前沿尖端的创新。各地政府官员对驱动这样的发展往往一无所知。要实现这样的增长，政府必须释放和引导市民社会中巨大的创新潜力，这必然要求更多的言论自由、更多的公共参与和更少的国家干预。

政治自由对持续的经济增长而言已经变得势在必行，习近平当局却在开倒车。最令人忧心的是党的领导层决定取消最高领导人的任期限制，此举将令习近平得以在其余生持续掌权。只要中国共产党是唯一掌权的政党，中国将永远容易受到弗朗西斯·福山所称的“坏皇帝问题”所侵扰，也就是说，对领导层的特性极度敏感。这意味着，在邓小平这样务实求真、倾力改革的领袖治下，中国将实现繁荣和崛起，但一位更加专权自恋的领袖则可能带来一场全国性的灾难。

胸怀大志的改革家和彻头彻尾的独裁者，人们以多种不同方式描述习近平。但不论其倾向如何，习近平都无法强行逆转中国的经济和社会转型。今天的中国不再是1970年代那样一个贫瘠、封闭的社会。对中国的持续繁荣和参与领导全球的强烈渴望而言，进一步的自由化既无可逃避，又不可或缺。但与弗里德曼的预言截然相反的是，中国的进一步自由化未必会采取多党选举的形式。对边缘地带的政治自由化而言，中国依旧拥有巨大的未开发空间。假如党放松对社会的把持，对自下而上的即兴演奏加以指导而非发号施令，这可能足以在至少另一代人的时间里驱动创新和增长。

中国与民主

从中国这里，我们可以得到何种有关民主的更宽泛意义上的教训？

其一，有必要跳脱这样一种偏颇的理解，即将民主化视为引入多党选举。如中国所展示的那样，民主化的一些裨益之处可在一党统治之下实现。相较于试图从外部强加政治改革，逐步展开针对官僚系统的改革，效果更胜一筹，因为久而久之，官僚系统改革所催生的经济上的改进有可能形成内部压力，推动有意义的政治改革。这不是说，国家为见证经济增长而必须延迟实行民主。相反，中国的经验显示，将改革与现存的传统和制度嫁接，是引入民主的最佳途径：在中国的例子中，列宁主义的官僚系统正是现存的传统和制度。简而言之，基于既有传统和制度来推进政治改革，效果要优于试图从外部全盘引进一些什么。

其二，人们一般假定，国家与社会之间存在天壤之别，但这样的两分法是错误的。美国观察人士特别倾向于假定，国家是潜在的压迫者，因之必须赋权于社会来对抗国家。这样的世界观源自美国独特的政治哲学，但在当今世界其他很多地方并未获得共鸣。

在中国这样的非民主社会，国家与社会之间总是存在一个行动者构成的中间层。在古代中国，受过良好教育、拥有土地的精英充当了中间人的角色。他们与掌权者有直接沟通渠道，但一直扎根于所在社区。今天，中国的公务部门工作人员占据了类似的位置。中国针对官僚系统的改革是成功的，因为那些改革为这些中间层的行动者释放了尝试新举措的空间。

此外，观察人士在理解中国时理当摒弃将党和国家对立起来的两分法。美国分权理念所假定的前提是，官员仅拥有一种身份，属于政府的这个或那个分支。但在中国或多数传统社会，这一点并不成立，在那些地方，身份不固定并且一位官员拥有多重身份才是常态。在这样一些背景下，对官员进行问责时，他们是否深耕于他们所在的网络或者社区，有时来得比正式的制衡和选举竞争更重要。譬如，中国官僚系统内部推行的利益共享机制，令其数百万公共雇员得以分享该国资本主义成就所带来的个人收益。

挑战这些不言而喻的假定有助于我们理解何以中国一再无视人们的预期，同时还当促成美国反思其在全球范围内出口民主的强烈诉求。各个地方的各色人种都期盼民主带来的益处，但决策者若认为仅仅通过全面移植美国的政治制度就能实现这些益处，或将犯下严重错误。

至于其他热衷于效法中国的威权政府，其领导人不应拾得错误的教训。中国经济上的成功无法证明，依赖自上而下的指令并压制自下而上的创新是可以奏效的。事实恰恰相反：毛泽东治下数十年的灾难已经证明了这样一种治国理政的失败。在邓小平时代，中国共产党只是在其力所能及的范围内引入诸多民主化的改革举措，确保官僚系统的可问责，推动竞争并限制领导者个人的权力，由此开启了一场资本主义革命。目前的中国领导层也应当留意这一教训。

（作者是美国密歇根大学政治学系副教授。本文原刊于美国《外交事务》2018年5/6月号，原题：“Autocracy With Chinese Characteristics”。个别地方有重新划分段落。听桥译。）

原文出处：https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/2018-04-16/autocracy-chinese-characteristics